Governare senza mandato: il potere silenzioso delle autorità indipendenti italiane

Esiste, nella struttura istituzionale italiana, un insieme di organismi che esercita un'influenza determinante sulla vita quotidiana di milioni di persone senza che queste ultime abbiano mai avuto l'occasione di votarli, contestarli o rimuoverli. Si tratta delle cosiddette autorità indipendenti: la Banca d'Italia, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, l'AGCOM, l'ANAC, la Consob, e molte altre ancora. Istituzioni che occupano uno spazio sempre più vasto nel panorama decisionale del paese, spesso sottraendo materie cruciali al dibattito parlamentare e, di conseguenza, al controllo democratico dei cittadini.

La domanda che Antropocrazia si pone non è se queste istituzioni siano composte da persone competenti — nella maggior parte dei casi, lo sono. La domanda è più profonda e più scomoda: chi ha autorizzato questo trasferimento di potere? E a quale costo umano e democratico?

La nascita di un'architettura parallela

Le autorità indipendenti italiane si sono moltiplicate soprattutto a partire dagli anni Novanta, in un contesto storico segnato dal crollo della Prima Repubblica, dalla crisi di legittimità dei partiti tradizionali e dall'ingresso dell'Italia nei meccanismi di integrazione europea. In quel clima di sfiducia generalizzata verso la politica, affidare determinate funzioni regolatorie a organismi «al riparo» dalla pressione partitica sembrava una soluzione razionale, persino igienica.

L'argomento era — ed è ancora — seducente: certi settori richiedono competenze specialistiche che i parlamenti non possiedono; certe decisioni devono essere prese con continuità e stabilità, al di là dei cicli elettorali; certi interessi pubblici rischiano di essere sacrificati alla logica del consenso immediato. Tutto vero, in astratto. Ma l'astratto, nella vita politica reale, ha la cattiva abitudine di trasformarsi in qualcosa di molto concreto: una classe di decisori che non risponde a nessun elettorato.

L'antropologia della delega silenziosa

Dal punto di vista antropologico, ciò che è accaduto in Italia negli ultimi trent'anni assomiglia a una forma di delega rituale: la società, stanca di una politica percepita come corrotta e inefficiente, ha accettato — spesso senza rendersene conto — di cedere quote di sovranità a entità che incarnano il mito moderno dell'esperto neutrale. Un mito potente, perché risponde a un bisogno umano reale: quello di credere che esista qualcuno, da qualche parte, che sa davvero cosa fare.

Questa dinamica non è esclusivamente italiana. È parte di una tendenza globale che il politologo Pierre Rosanvallon ha definito «democrazia impersonale»: la sostituzione progressiva della volontà popolare con meccanismi procedurali e tecnici che si legittimano attraverso la competenza piuttosto che attraverso il consenso. Ma in Italia questa tendenza ha assunto caratteristiche peculiari, amplificata da una sfiducia endemica verso la classe politica e da una cultura civica frammentata che fatica a produrre forme di controllo dal basso efficaci.

Cosa decidono davvero queste istituzioni

Sarebbe un errore ridurre le autorità indipendenti a semplici organi tecnici che si occupano di regolamentazione settoriale. Le loro decisioni toccano dimensioni fondamentali dell'esistenza collettiva: la Banca d'Italia contribuisce a determinare le condizioni del credito per famiglie e imprese; l'AGCOM regola il pluralismo informativo, ovvero la qualità stessa del dibattito pubblico; l'ANAC sorveglia sulla trasparenza degli appalti pubblici, incidendo sulla distribuzione delle risorse dello Stato; la Consob tutela — o non tutela — i risparmiatori dalle derive dei mercati finanziari.

Nessuno di questi ambiti è «puramente tecnico». Tutti implicano scelte di valore, bilanciamenti tra interessi contrapposti, visioni diverse di cosa significhi interesse pubblico. Eppure queste scelte vengono compiute in sedi dove il cittadino comune non ha voce, dove le audizioni parlamentari sono spesso rituali formali, e dove la trasparenza dei processi decisionali rimane largamente insufficiente.

Il paradosso della responsabilità

Uno dei principi fondativi della democrazia rappresentativa è l'accountability: chi esercita il potere deve poter essere chiamato a rispondere del suo esercizio. Nel caso delle autorità indipendenti, questo principio subisce una torsione significativa. I vertici di questi organismi vengono nominati da organi politici — il Parlamento, il Governo, il Presidente della Repubblica — ma una volta insediati godono di una autonomia che li rende di fatto impermeabili alla pressione democratica ordinaria.

Il risultato è paradossale: si è cercato di correggere i difetti della politica partitica creando istituzioni che non rispondono a nessuno, o che rispondono a reti di relazioni professionali e accademiche invisibili al grande pubblico. La corruzione esplicita viene sostituita da una forma più sottile di cattura regolatoria, in cui i regolatori finiscono per incorporare le prospettive e gli interessi dei soggetti che dovrebbero vigilare.

Una tecnocrazia che risolve o che nasconde?

Il punto cruciale non è la competenza tecnica in sé — che rimane necessaria e preziosa — ma la struttura di potere entro cui essa opera. Una banca centrale indipendente può essere un presidio contro le derive inflazionistiche alimentate dal populismo fiscale; ma può anche essere uno strumento attraverso cui determinate visioni economiche vengono sottratte alla discussione democratica e consacrate come verità tecniche.

La distinzione non è sempre netta, e questo è precisamente il problema. Quando l'AGCOM prende una decisione sul pluralismo televisivo, sta applicando norme tecniche o sta compiendo una scelta politica su come deve essere organizzato lo spazio pubblico dell'informazione? La risposta onesta è: entrambe le cose. Ma solo una di esse viene riconosciuta pubblicamente.

In questo senso, la tecnocrazia silenziosa non risolve i problemi della democrazia italiana: li sposta. Li allontana dagli occhi dei cittadini, li sottrae al conflitto aperto — che è fastidioso ma vitale — e li consegna a processi opachi che producono decisioni difficilmente reversibili.

Verso una democrazia tecnica o una tecnica democratica?

La sfida che l'Italia — e più in generale le democrazie contemporanee — si trovano ad affrontare non è quella di scegliere tra competenza e partecipazione, come se fossero valori incompatibili. È quella di costruire istituzioni che sappiano integrare entrambe: che portino la conoscenza tecnica all'interno di processi decisionali aperti, trasparenti e contestabili.

Alcune direzioni sono già praticabili: rafforzare i poteri di controllo parlamentare sulle autorità indipendenti, rendere obbligatorie e genuine le consultazioni pubbliche prima dell'adozione di regolamentazioni significative, introdurre meccanismi di valutazione periodica dell'operato di questi organismi che vadano oltre le relazioni annuali autoreferenziali.

Ma prima ancora delle riforme istituzionali, è necessario un cambiamento culturale: smettere di considerare la delega agli esperti come una soluzione naturale e definitiva, e ricominciare a trattare il governo della cosa pubblica come una responsabilità collettiva che non può essere interamente esternalizzata, nemmeno ai più competenti tra noi.

Il potere dell'umano nella politica — per usare la formula che orienta il lavoro di questa testata — non si esaurisce nell'atto del voto. Si esprime nella capacità di vedere dove si annidano le decisioni che contano, di nominare chi le prende, e di pretendere che ne risponda. Anche quando quelle decisioni vengono presentate come mere questioni tecniche.